4月8日,國家衛計委召開新聞發佈會,發言人毛群安回應“醫改辦重回發改委”傳聞時表示,問題超出個人所能回答範圍,但衛計委會堅決貫徹落實中央醫改部署。新華社發
  國務院醫改辦從國家發改委劃入國家衛計委不滿一年即出現“折返”傳言,地方醫改辦首輪調整還在進行中即陷入兩難。
  新京報記者梳理全國31個省級醫改辦設置,15個依舊設在發改委,設在衛生部門的16個中,多數是因為去年以來的機構改革,從發改委劃入新組建的衛計委。
  如甘肅省,就在今年3月份“國務院醫改辦折返發改委”傳言正盛時,剛將原本由甘肅省發改委承擔的省醫改辦職能,正式劃入省衛計委。
  而據北京市政府人士透露,隨著去年底北京市衛計委的組建,市政府也擬將設在市發改委下的市醫改辦,劃至市衛計委。但至今,正在制定中的北京市衛計委“三定”方案,暫未考慮醫改辦設置。
  有業內人士分析,這一決定的改變,亦與傳聞中央層面重新討論國務院醫改辦的機構設置有關。
  一位地方衛計委官員擔憂,若此番將國務院醫改辦重歸國家發改委,那麼接下來,很多省份原本為統一行政架構而剛剛調整到位的省級醫改辦設置,將再次與中央“錯位”。
  國家行政學院教授汪玉凱坦言,中央和地方之間,機構設置不統一,確實會對政令的上通下達產生一定影響,特別是對改革部署的傳達和實施。
  錯位
  多地醫改辦仍在發改委
  去年9月30日,廣東省衛計委掛牌組建。仿照國務院機構改革架構,廣東省醫改辦同樣從省發改委劃至省衛計委。
  而新京報記者梳理髮現,北京、山西、浙江、河南等省衛計委雖已組建,但醫改辦並未隨之劃入,而是仍設在省發改委。
  有地方衛計委官員坦言,地方醫改辦已很難從發改委剝離,即使行政命令強制劃入衛計委,原有的資源、人力也很難一起過來。未來,僅靠衛計委下的一個體改處,根本難以協調發改委、財政廳這樣的強勢機構。
  廣東衛計委掛牌時,時任廣東省衛生廳副廳長廖新波就在微博上公開直言,醫改辦劃入衛計委下的一個處(體改處),“意味著醫改辦的權威性、協調性、公正性或將變弱。深化醫改將越來越難”。
  梳理過去幾年,中央與地方之間、地方與地方在具體醫改政策實施過程中的矛盾,也許能感受到,不同部門之間的分歧,因醫改辦設置“錯位”而凸顯。
  以藥品集中招標採購為例。去年11月25日,已劃入國家衛計委的國務院醫改辦通報“全國基層醫改政策落實情況”的監督結果,稱仍有地方未嚴格執行基本藥物集中採購制度,存在“二次議價”行為。意即不支持地方藥品招標過程中的“二次議價”行為。
  所謂“二次議價”,是指醫療機構在實際採購時,在省級藥品集中招標確定的價格基礎上,與供應商第二次談價,並通過“再殺一次價”來壓低實際採購價格。有業界人士指出,“二次議價”是市場行為,能夠將藥品“暗扣”變為“明扣”,從而真正擠壓藥價“水分”。
  早在2010年,原衛生部等七部委就出台文件明確規定,醫療機構按照合同購銷藥品,不得進行“二次議價”。
  但此後,“二次議價”一直以改頭換面的形式存在,上海的“閔行模式”、蘇州的“常熟模式”均被業界視為“二次議價”。
  有行業媒體報道,就在去年11月中旬,國家發改委在醫葯價格座談會上,明確表態支持“二次議價”。
  不過,就在上周,回應“國務院醫改辦折返發改委”傳言時,國家衛計委新聞發言人毛群安也主動提到藥品招標採購,稱“國家衛計委今後將開展研究,把過去沒有明確的一些改革措施進一步細化、具體化”。
  矛盾
  醫改進程遭遇體制不順
  上述矛盾並非個例。在公立醫院重組改製、醫葯分開、醫生多點執業等改革態度和進度把握上,國務院醫改辦和地方醫改辦之間,中央和地方不同部門之間,都存在想法、做法不盡一致的情況。
  一位設在發改委下的省級醫改辦主任,曾直接批評另外一些地方推行的醫葯分開試點,只把藥房從公立醫院剝離,是簡單的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。
  但上述問題,在國家層面也沒有統一認識。過去幾年的媒體報道顯示,商務部主張醫院藥房從醫院向社會剝離,但國家衛生行政部門對此持審慎態度,多位原衛生部官員曾表示,“醫葯分開”不能簡單理解成直接將藥房從醫院中剝離出去,相關改革思路仍待進一步明確。
  國務院醫改專家咨詢委員會委員、復旦大學教授胡善聯指出,中央與地方醫改辦設置“錯位”,對深化醫改工作的推進確有影響。但在醫改工作中,體制不順、上下不統一的情況還多有存在。比如與人社部和國家衛計委相關的“城鄉醫保整合後的管理權歸屬”問題,在不少地方,城鄉醫保已整合至人社部門旗下;也有一些地方,醫保整體歸由衛生部門運行管理。同時,多數省份的藥品集中招標採購由衛生部門實施,而早在2011年底,上海市醫保辦(隸屬於上海市人力社保局)開始接手藥品招標,探索醫保由藥費支付方演進為招標主體,直接壓低藥價的新模式。
  “有時候,地方情況和中央情況不盡一致,改革環境不同,機構設置不一定要上下一致”,胡善聯說。但他同時也強調,醫改辦是醫改綜合協調部門,若其機構設置遲遲不能明確,肯定會給地方醫改推進,造成一定困擾。
  除“錯位”凸顯的矛盾,即使同在衛生系統內,一些醫改政策的推行,亦能聽到行業和地方的反對聲音。
  今年2月,國家衛計委關於“醫患互簽協議,承諾不收不送紅包”的通知引來各方非議。不僅被醫學界人士指責為“無用”、“損害醫生尊嚴”,也遭到地方衛生行政部門“不執行”。
  醫生多點執業問題上,先有深圳“醫生多點自由執業”方案在計劃實施前夕被國家衛計委“叫停”;後有廣東、北京多家省級衛計委主要負責人在媒體上表態,放開對醫生執業的地點限制,支持醫生在政策範圍內“自由執業”。
  建議
  最佳歸屬應是深改小組
  國務院醫改專家咨詢委委員、北京大學光華管理學院經濟學教授劉國恩也指出,發改委、衛計委,都是醫改的利益相關方。
  他表示,說醫改辦設在發改委比設在衛計委更合適,只是相比較而言,發改委比衛計委的協調能力更強,與醫改主要對象——公立醫院的利益牽扯較少。
  和不少衛生經濟學專家的建議一致,行政學專家汪玉凱也認為,醫改辦的最佳“歸屬”不是發改委,而是中央和地方相繼組建的全面深化改革領導小組(以下簡稱“深改小組”)。
  按照十八屆三中全會公報描述,中央深改小組的職能是,負責改革的總體設計、統籌協調、整體推進和督促落實。
  “中央深改小組是超脫於醫改中任何利益博弈的高層決策咨詢機構,具有更強有力的部際協調能力,能對中國醫改路徑做出更理性、更科學的抉擇”,中國社科院經濟研究所教授,公共政策研究中心主任朱恆鵬說。
  汪玉凱認為,醫改辦設置中央與地方不統一本身也是改革過程,但醫改已進入“深水區”,相關改革部門應儘快在政策制定及實施路徑上達成“一致”。此時,中央儘快明確國務院醫改辦的設置,對中央與地方明確醫改方向都很關鍵。
  汪玉凱還進一步提出“歸屬”方案:中央深改小組下設經濟體制和生態文明體制改革等六個專項小組,而醫改是民生問題也是社會問題,其改革路徑的頂層設計和統籌協調職責,適合放在社會體制專項改革小組下。同時,各省也已相繼成立深改小組,其下專項小組的設置更為細緻。比如北京深改小組下設14個專項小組,其中社會事業與社會治理體制改革專項小組,有空間容納醫改統籌協調工作。
  成立已有八年的國務院醫改辦,已經經歷從臨時性辦事機構到常設機構,從國家發改委調整至國家衛計委兩次調整,現在,又出現“醫改推進不力,中央有意折返”傳言。下一步,國務院醫改辦將何去何從,牽動著中國新醫改的方向,也牽動著太多利益相關方的神經。
  正如國務院總理李克強所說,醫改已進入“深水區”,如逆水行舟不進則退。有觀點認為,希望醫改辦的下一次調整,不僅僅是簡單的“折返”。
  新京報記者 魏銘言 實習生 範小潔 於嘉懌
(原標題:近半省級醫改辦未“搬家”到衛計委)
(編輯:SN077)
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